王世猛[1] 冯海波[1] 马宝信[2] 万宝春[1] 王伟[1]
（1.河北省环境科学研究院,石家庄 050037 2.河北省环境工程评估中心，石家庄 050055
摘要：排污权交易与各项环境管理工作密切相关，研究与排污许可证管理工作衔接，对于深化排污权交易具有重要的现实意义。本文以历史沿革为主线，系统介绍了河北省排污许可证和排污权交交易管理的工作进展，以对照分析为研究方法，筛选了工作所涉的七个重要方面，进行工作衔接管理研究，在分析出衔接管理中潜在问题基础上，设计了衔接管理的工作框架，并提出了相应对策。
关键词：排污权交易 排污许可证 衔接管理
Convergence management research on Hebei Province emission permits and emissions trading
Wangshimeng[1] Fenghaibo[1] Mabaoxin[2] Wanbaochun[1] Wangwei[1]
Abstract:emissions trading closely relates to other environmental managements, researching the convergence management about emission permit will be very vable。This paper introduced Hebei Province emission permits and emissions trading history, controlled analysis research methods, screened seven important aspects of the work，analyzed the convergence of management on the basis of the potential problems, design convergence management framework, and proposed the corresponding countermeasures.
一、前言：
“十二五”期间，排污权交易作为一项新的环境经济政策，已成为深化污染减排工作的重要抓手，《国家环境保护“十二五”规划》明确要求“健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场”[1]。从排污权交易与现行的环境管理制度衔接上看，排污权交易与环评审批、总量减排、排污许可证管理以及环境执法检查密切相关，科学合理的做好管理体系衔接设计，对于发挥排污权交易在环境资源配置中的作用至关重要。
排污许可证作为环保部门一项重要的行政许可制度，为强化环境监管，规范企业排污行为，严控污染物排放总量，改善生态环境质量等方面提供了重要的管理支撑。排污权交易和排污许可证管理工作交叉点是排污指标量，严格意义上讲，企业通过交易获取的指标量是预期排放量，并不能直接作为企业排放污染物的合法依据，企业合法排污量是通过排污许可证来体现的，交易指标量和行政许可排放量是否对应一致、如何衔接是排污权交易后续管理面临的一个技术难题。开展排污权交易指标量和排污许可证行政许可量的衔接管理研究，对于推动排污权交易，强化排污许可证管理具有重要的促进作用。
二、河北省排污许可证和排污权交易管理历史沿革
1、排污许可证历史沿革[2]
自1996年，河北省在污染物排放管理上逐步走向规范化和程序化，2007年以后，结合污染减排工作的开展，河北省在排污许可证管理上开展了精细化管理，历史沿革情况如下：
1996年8月16日，河北省环保局印发了《河北省排放污染物许可证管理暂行规定》，对本省行政区域内所有直接或间接向环境排放水、气污染物的企事业单位开始进行排污许可证的发放工作。
2005年1月，河北省环保局制定了《排污许可证审批管理程序》，对省控重点污染单位、国家环保总局和省环保局负责审批的建设项目开展排污许可证的发放工作，明确了排污许可证的审批依据、审批对象、审批内容及申请条件。
2007年7月，为了加强环境监管，控制排污总量，规范排污行为，实现污染减排目标，河北省环保局制定了《河北省排放污染物许可证管理办法（试行）》，把推行排污许可证制度作为减排的重要手段，使排污许可证真正成为环保行政主管部门和排污者之间的重要纽带，实现在管理模式上的一证式管理。
2011年3月，为进一步规范全省排污许可证管理工作，提高工作效率，根据国家“十二五”污染减排新要求，河北省环保厅印发了《关于进一步加强排污许可证管理工作的通知》（冀环办发〔2011〕49号），从提高排污许可证核发的行政审批效率，切实强化对持证单位日常监管等方面提出了新的工作要求。截止2012年底，河北省排污许可证核发范围已涵盖了全省所有排放污染物的行业。
2、排污权交易工作历史沿革
河北省排污权交易起步相对较晚，但成效显著。特别是“十一五”期间，在全省污染减排工作迫切要求工作机制创新大背景下，排污权交易有了质的提升，省、市两级交易全面启动，交易市场逐渐活跃。历史沿革如下：
河北省排污权交易自下而上进行了试点探索工作，历经几年探索取得了较大进展。2008年5月，保定市满城县在造纸行业中启动排污权交易试点工作，出台了《造纸行业污染物排污权交易办法（试行）》，建立了交易储备中心和交易平台，以招标和挂牌拍卖、固定价格等形式，在造纸企业整合中实施化学需氧量和二氧化硫排污权交易，开启了县级排污权交易试点工作。
2009年7月唐山市政府印发了《唐山市主要污染物排污权交易办法(试行)》，拟在在全市范围内开展主要污染物的排污权交易工作，构建以排污权交易为核心的环境资源有偿使用市场调节机制，开启了市级排污权交易试点工作。
2010年12月，河北省人民政府关于印发了《河北省主要污染物排放权交易管理办法（试行）》（冀政〔2010〕158号），为全省开展排污权交易提供了政策指导。
2011年5月，财政部、环保部下发《关于同意河北省开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点的复函》（财建函[2011]21号），原则同意我省以电力行业为试点行业，重点开展二氧化硫和氮氧化物的排污权有偿使用和交易，我省正式成为全国排污权交易试点省份之一。
2011年10月，河北省启动了首笔省级排污权交易，省级排污权交易工作正式全面铺开。
2012年，沧州市、秦皇岛市、邯郸市全面启动市级排污权交易工作，邢台市、承德市也在积极谋划启动市级排污权交易。
从时间节点上看，河北省开展排污许可证管理工作相对较早，“九五”期间排污许可证已经纳入规范化管理的轨道，截止目前，排污许可证管理已成为环保常态化工作。“十一五”期间，随着污染减排工作的不断深化，排污权交易逐步被纳入环保工作体系中，从全省范围上看，此项工作尚处于试点探索阶段，但对于强化环境管理、促进污染减排的作用已经凸显，“十二五”期间，乃至今后一段时期内排污权交易将成为环保工作热点。
从工作环节上看，按照国家落实污染物总量前置的工作要求，企业在环评阶段必须解决总量指标问题，否则新建排放污染物的项目无法取得环评批复，排污权交易为企业有偿取得污染排放指标构建了操作平台，拓宽了获取指标的渠道，通过交易获取排污指标已成为环评审批的前提条件。新建企业正式投产后，其合法排放的污染物指标量则是通过排污许可证最终体现。排污权交易的“前端入口”与排污许可证的“末端闸门”将构成一个新的环保工作体系。
三、排污权交易和排污许可证衔接管理问题分析
研究工作以污染物排放指标量为核心，以所涉工作七项要素为研究对象，采用对比分析的方法开展衔接管理探讨。对比分析情况见下表。
排污权交易和排污许可证管理对比情况表
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排污权交易
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排污许可证
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工作本质
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属于环境经济政策，非行政许可
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属环保行政许可范畴
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工作环节
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1、新建项目环评审批的前提条件；
2、老企业换发排污许可证的前提条件（在开展初始分配情况下）
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新、老企业合法排污的重要依据
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工作依据
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1、项目可研、环评技术文件（新建项目）
2、排污权有偿使用技术文件（已有项目）
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1、环保部门核定的排污申报登记材料；2、环保竣工验收材料，含监测报告（新建项目）；3、一年内的有效的环境监测报告（已有项目）；4、环保部门核定的主要污染物排放总量控制及削减指标文件（实施总量控制单位）
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工作范围
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适用于全省行政区域内所有新建排放污染物的企业，但目前仅限于工业企业污染物指标的交易。
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适用于全省范围内所有直接或间接向环境排放水、气污染物的企事业单位，禁止无证排污。
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污染物种类
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1、包括COD、SO2、氨氮和氮氧化物四项污染物，且只进行污染物总量的交易，不考虑污染物浓度。
2、污染物种类可视减排情况增加，开展试点交易，例如烟尘的排污权交易。
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浓度控制和总量控制相结合，重点开展COD、SO2、氨氮和氮氧化物四项污染物排污许可管理。
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期限管理
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交易指标使用年限模糊，尚无明确界定
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正式排污许可证是三年，临时排污许可证一年。
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行政管理
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实行省、市两级交易管理平台，用于全省各级环评审批项目的管理
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实行省、市、县三级发证，属地管理
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对比分析可知，交易指标量，工作范围和指标使用期限的衔接是需要重点解决三个方面。
1、指标量的衔接。
对于已建成企业，企业必须持证排污，在未开展老企业初始分配的前提下，这些企业排污是无偿占用了环境容量资源，排放污染物已成既定事实，且有例行的监测数据，因此，开展排污权交易和排污许可证衔接工作环节相对简单，具体工作思路应以现有排污许可证（无偿获取的指标量）为基础，以实际环境监测数据作为参考，结合全国第一次污染普查数据和污染减排要求，反推测算企业需购买的排污权指标量，进而完成排污权初始分配即可，本文暂不对已建成企业排污权交易和排污许可证衔接进行探讨。
对于新建企业，排污权交易指标量由技术支撑单位通过项目可研报告、环评报告等技术文件核算得出（河北省省级排污权交易指标量由省排污权交易中心承担技术核算工作），是预期排放量，排污许可证核发量则可通过项目竣工验收实际环境监测数据核算而来，是实际排放量。对照两项指标量数量关系存在等于、大于、小于三种情景。
情景一，排污权交易指标量=排污许可证核发量，这种情景下指标量准确对应，说明交易指标技术测算准确，企业严格按照环评文件要求进行环保设施建设与运行，治污设施运行良好，均达到设定的技术参数，属最佳情景。
情景二，排污权交易指标量＞排污许可证核发量，即企业污染物实际排放量小于企业前期购买的排污指标量。出现这种情况原因有三，一是环评阶段排污指标只根据某行业平均产生、排放系数和污染治理水平计算得出，与实际排放存在一定差异。二是项目在建和运行阶段，环保设施及处理工艺有较大变化，企业清洁生产水平和污染防治措施大幅提升，造成差异；或环保设施及防治措施未变，原料、燃料成分发生变化，污染物产生量变小，造成差异。三是部分企业意识到排污指标的市场稀缺性，存在较大的市场升值潜力，在环评及交易指标测算阶段人为干扰数据，造成差异。针对情景二，环境管理部门需进一步核实排污权交易核算指标数据和竣工验收监测数据，确定数据不一致原因，在排除人为干扰因素前提下，若实际排放量确实小于交易指标购买量，从技术角度分析，企业富裕的指标有三种用途可供选择，①可以储存，经确环保部门确认后，可用于后续项目建设所需排污权指标；②通过交易平台进行强制性或非强制性出售，既可获取指标的市场升值，又可活跃交易市场；③对于纳入减排的重点企业则可以抵扣污染减排指标。
情景三，排污权交易指标量＜排污许可证核发量。即企业污染物实际排放量多于企业前期购买的排污指标量。此情景出现的几率相对较大，主要原因可能是原料、燃料成分发生变化，污染物产生量变大，或原料、燃料成分未发生变化，污染治理设施实际运行效率低于设计运行效率等因素，造成实际排放量比预期排放量大。此情景下，环境管理部门应暂停企业排污许可证核发工作，同时要求企业采用工艺改进或燃料改进的方式将污染物排放量降下来，达到排污权交易指标量要求，或待企业通过市场交易购买到足额的排放权指标后，方可进行排污许可证的核发工作；对企业来说，势必会影响环保竣工验收，进而影响经济效益，应尽量避免这种情景的发生。
2、工作范围的衔接。
依据《河北省主要污染物排放权交易管理办法（试行）》，排污权交易原则上适用于全省行政区域内所有新建排放污染物的企业[3]，但从实际操作上看，进行排污权交易主要集中于全省工业企业。依据《河北省排放污染物许可证管理办法（试行）》，排污许可证适用于全省范围内所有直接或间接向环境排放水、气污染物的企事业单位，禁止无证排污[4]。从工作范围上分析，排污许可证管理涵盖范围更加广泛，排污权交易涵盖范围目前尚窄，随着排污权交易工作的不断深化，交易范围的不断扩展，预计工作范围会不断重合，其衔接程度主要取决于排污权交易工作制度的设计。此外，排污权交易本身处于试点阶段，是个开放系统，交易污染的种类可按环境管理需求随时增加，例如，为应对京津冀地区雾霾，河北省拟在在承德、唐山、邯郸三市开展烟尘、粉尘排污权交易；为应对土壤重金属污染，河北省拟在全省范围内开展开展涉重金属铅和总铬污染物的排污权交易探索工作。因此，交易种类的增加、交易范围的扩展，需要排污许可证拓展污染物种类作为支撑。
3、期限的衔接。
排污指标是企业污染物合法排放的重要依据，以排污许可证的形式体现。以河北省为例，排污许可证分为《排放污染物许可证》和《临时排放污染物许可证》两种，《排污许可证》的有效期限为三年，主要发放给污染物排放浓度和主要污染物排放总量达到相关规定的排污单位；《临时排污许可证》的有效期限为限期治理期限，最长不超过一年，主要发放给排放污染物超过国家或地方相关规定的排放标准或总量控制指标，以及未达到环境保护其它相关规定而被责令限期治理或整改的排污单位。按照目前河北出台的政策文件，全省对于排污权交易指标使用年限未作明确说明，暂时可按照长期使用来处理，与排污许可证期限衔接上则便于处理。从全国情况看，部分试点省对排污权指标年限进行了限定，分1年、5年、20年三种，限定了交易指标期限，在与排污许可证限期衔接上则需要做大量技术工作，此外，排污权指标使用年限与交易基准价密切相关，排污权指标使用期限决定着市场最终成交价格[5]。
四、结论建议
1、相关政策应进一步完善。河北省开展省级排污权交易已有近两年时间，预计陆续会有通过交易获取排污指标的新建企业竣工投产，并开展环保验收，排污权交易指标量和排污许可证核定量如何衔接起来，是必须解决的技术环节。《河北省主要污染物排放权交易管理办法（试行）》和《河北省排放污染物许可证管理办法（试行）》均未对两项工作的衔接做出规定，为切实发挥排污权交易的实际工作效用，强化与排污许可证的有机衔接，建议在制定主要污染物排放权交易管理办法实施细则时充分考虑两项工作的衔接关系，做好衔接的框架设计，制定出切实可行的工作指导意见，明确两项指标量存在差异时如何进行有效衔接。
2、相关技术核算应进一步加强。指标量核算是排放权交易和排污许可证管理的工作核心，在有偿获取污染排放指标前提下，环评文件中污染物排放总量核算必须成为环评技术审查的重点，准确核算指标量不仅关乎环评审批的严肃性，而且也直接与企业付出的经济成本密切相关。为将两项工作有机统一起来，建议参照《“十二五”主要污染物总量减排核算细则》，建立两项工作统一的技术核算依据和方法。同时，按照循序渐进原则，采用“交易一个，规范一个，衔接一个”的方法，逐步建立一套排污权交易和排污许可证动态管理台账，形成指标量的动态化交流反馈机制，构建一个指标量全周期的动态管理体系。
3、指标量全程监管应进一步加强。指标量直接关系企业经济利益，在项目环评阶段，部分企业为了减少排污权指标交易的成本，可能会要求环评单位将环评文件的中污染物排放量做小，甚至做成“零排放”，同时，也有部分企业看到指标量的市场升值空间，也可能会要求环评技术单位故意将排放指标量做大，这就要求环保部门在进行指标量前期技术审查时，坚持客观、公正工作态度，严把技术审查关口。待新建企业竣工验收时，建议排污权交易机构应监测部门、环境监察部门一同参与项目“三同时”验收，加强指标量后期监管，同时也应参与到日常对企业环境监察工作中来，实现对指标量的全过程监控。
参考文献：
[1] 《国家“十二五”节能减排综合性工作方案》．国务院．国发〔2011〕26号．2011．
[2] 《河北环境保护丛书·河北环境管理篇》[M]．中国环境科学出版社，2011 133-138.
[3]《河北省主要污染物排放权交易管理办法（试行）》（冀政〔2010〕158号）. 河北省人民政府.
[4]《河北省排放污染物许可证管理办法（试行）》（冀环办发〔2010〕106号）.河北省环境保护局.
[5] 王世猛，万宝春．排污权交易基准价定价机制探讨[J] ．中国环境管理，2012，(6)：15-18.
发布者：办公室
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