农村环境治理中地方政府的职能研究

发布日期：2014-04-28 14:39 文章作者：张金香 访问量：? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

张金香¹      王德轩²   

（1.河北省环境科学研究院，河北 石家庄050037；2.涪陵区人民检察院，重庆市涪陵区408000）

摘 要：本文通过对地方政府在农村环境治理中的职能定位，以及地方政府在农村环境治理中职能失效的原因分析，依据农村环境保护的相关立法和实践，重新梳理和配置地方政府的农村环境管理职能，从而探索农村环境治理的真正出路。

关键词：地方政府；农村环境治理；管理职能

一、             地方政府在农村环境治理中的职能定位

当前，农村环境管理采用的是国家统一管理与地方分级管理相结合，环境主管部门统一监管与分部门管理相结合的政府主导型环境管理模式。主要分为三个层次：（1）各级人民政府对环境质量负责。《中华人民共和国环境保护法》第16条：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”（2）各级人民政府环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国环境保护法》第7条：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的的环境保护工作实施统一监督管理。”（3）各级人民政府有关部门依照有关法律规定，对资源、环境实施监督管理。《中华人民共和国环境保护法》第7条：“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”

 

图 环境保护行政管理体系

从纵向关系上看，中央政府统一领导各级地方政府的环境工作，地方政府依照法律规定的职责和权限负责实施本辖区的环境工作。地方政府既是中央政府的代表，又是本辖区非政府组织的代表；地方政府既要行使中央政府的各项命令，又要表达本辖区内非政府组织的意愿；地方政府既是各项规章制度的具体实施者，又是当地民众、企业和相关主体的直接接触者。【1】从横向关系上看，这是一种双重的领导体制，即下级环境保护主管部门在受上级环境保护主管部门业务指导的同时，又要受同级地方政府的统一领导。地方政府对本辖区的环境质量负责，地方环境保护主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一管理。但由于地方环境保护部门的领导任免、职位晋升以及经费开支主要来自于同级的地方政府，因此，地方政府在农村环境治理中处于不可替代的主导地位。

二、             地方政府在农村环境治理中职能失效的原因

1.政府环保机构设置不当。虽然目前我国已经基本建立起县级以上各级人民政府负责和领导，环境保护主管部门统一监管，各有关部门依照法律规定实施监管的农村环境管理体制，但是环境管理机构的设置基本上只到县级，绝大多数乡镇没有成立专门的环境管理机构，基层环境管理机构数量少且规模小，环境保护设施落后，专业技术人员匮乏，环境监督执法能力薄弱。这种“将多兵少”的机构设置形式与农村环境保护的繁重任务不相适应，只有加强基层环保机构的建设，才能保障农村环境治理工作的顺利开展。

2.环境管理机构职能不清。从理论上讲，农村环境管理体制是比较科学的，中央和地方的环境管理权限划分，既有助于政府宏观管理职能的发挥，又助于某些微观管理事项的开展；统一监管与分部门管理相结合，既有利于环境保护主管部门的统一监管，又有利于各管理机构发挥各自优势，实现的资源整合和优势互补。但是由于现行的环境保护立法体系不完善，农村环境管理权分散于诸多部门，统管部门与分管部门职、责、权限划分不清，环保部门的统管职能在很大程度上被肢解和架空，部门之间推诿、扯皮现象时有发生。虽然2008年国务院进行了机构改革，国家环保总局荣升环保部，但这种升级并未带动地方环保部门进行同等的替换与整合，也并未扭转地方环保部门与财政、发改、住建、国土等部门之间的不平衡局面。【2】

3.地方保护主义观念严重。地方保护主义是指各地政府在处理全局利益和局部利益、长远利益和眼前利益时,保护局部利益和眼前利益, 牺牲全局利益和长远利益，对违反环保规定的污染企业和违法行为提供保护伞的行为。【3】这一方面是由于环境保护意识的普遍缺乏，另一方面是由于单一的政绩考核指标。地方行政人员缺乏环境意识，往往倾向于经济发展而忽略环境保护，容忍、袒护甚至纵容经济发展中污染破坏环境的行为，对环境保护部门的工作不予配合和支持。而以 GDP 增长为主要考核指标忽视其他指标的片面的压力型政绩考核体制，容易引导地方政府在环境执法上产生价值偏离，将环境保护让位于经济发展。

三、             解决措施

1.健全地方政府环保机构。农村环境治理是地方政府的一项重要职责。农村环境管理基层机构，处于农村环保一线地位，其行为直接决定了农村环境管理的成效。但是目前的环境管理机构设置基本上只到县级，绝大多数乡镇没有成立专门的环境管理机构，基层环境管理机构数量少且规模小，环境监察执法能力薄弱。健全和完善农村环境管理基层机构是推进农村环境治理工作的重要保障。一方面是完善县级农村环境管理机构，突出其在县级政府行政机关中的地位，并根据生态功能分区和农村环境管理需要设立派出机构，负责协调和参与乡镇环境管理工作。另一方面是强化乡镇级农村环境管理机构，在乡镇设立农村环境保护办公室，配置办公设备和专职工作人员，负责对农村、乡镇企业进行环境执法监察，受派出机构的监督和领导，并及时上报上级环境管理部门备案审查。

2.厘清环境管理机构职能。目前，农村环境治理实行的是人民政府负责和领导，环保部门统一管理和分部门分工负责相结合的管理体制。农村环境管理权分散在农牧、发改、财政、住建、卫生、水务、国土、工信等诸多部门，部门之间推诿、扯皮现象时有发生。从管理学的角度来看，合理的职能配置从根本上防止管理交叉和管理空白。从法制角度而言，合理的职能配置明确环境管理中各部门的权限与职责，杜绝管理职能的同位、缺位和越位。依据农村环境保护的相关立法和实践，重新梳理和配置地方政府的农村环境管理职能，能从根本上解决农村环境治理中地方政府的职能失效问题，增强农村环境治理效果。

 

 

 

 

 

 

表 农村环境综合治理中各部门职能分工

部门名称	职能分工
人民政府	对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。
环保局	设立农村环境综合整治联络办公室，制定农村环境综合整治工作计划，指导、协调解决地方、部门的农村环境问题；组织开展农村环境保护执法检查活动；划定农村集中式饮用水水源保护区；设定常规监测点位，定期监测农村集中式饮用水水源地、地表水、空气环境质量；建设农村环境保护网络平台等。
农牧局	组织实施农村秸秆的综合开发与利用；指导农业面源污染治理；划定畜禽养殖禁养区、限养区和宜养区；建设无公害、绿色、有机农产品基地；指导生态农业、循环农业等发展。
发改局	编制农村规划项目投资计划及重点建设项目计划；跟踪、监督农村拨补助资金的项目建设，并按工程进度建议财政拨付。
财政局	按照工程进度建议财政拨付；提出农村投资总规模与投资方向；拟订农村财税发展战略、规划、政策；负责农村政策性补贴和专项储备资金财政管理；保障农村环保资金占当年GDP的比例。
住建局	负责工业园区、污水处理厂、垃圾填埋场等重点工程项目的选址、审批及监督实施，并对实施情况进行监督检查。
卫生局	负责农村医疗废弃物的管理、监督和检查；提出农村医疗废弃物处置的意见和建议；定期监测农村饮用水的卫生合格率；指导农村卫生改厕。
水务局	统一管理农村水资源；负责农村井眼及供水管网的建设；建设应急备用水源，保障农村饮水安全。
国土局	负责地质公园的建设；组织实施矿山生态恢复和水土治理工程，监督检查百矿披绿修复工程的执行。
工信局	负责农村工矿企业污染控制、农村生态创建等农村重点工程项目的洽谈、招商引资；组织推动乡镇工业园区建设；建设农村环境保护网络平台。
林业局	对农村造林绿化工作进行管理、检查和考核；负责实施通道绿化提升工程、荒山绿化推进工程。
各乡镇政府	在农村环境综合整治小组的领导下，全面开展农村环境综合整治工作；增设乡镇环保所；定期对乡镇干部进行环保培训；负责实施农村街道绿化、环村绿化、庭院绿化，保障村庄绿化覆盖率。

3.完善环境保护目标责任。一方面是严格落实环境保护目标责任制，由地方各级人民政府及其主要领导要对辖区的环境质量负责，将农村环境整治任务和重点工程层层分解落实到地方各级政府和有关部门单位。同时组成以主管环保市长为组长，环保局长为副组长，农牧、发改、财政、住建、卫生、水务、国土、工信、扶贫等部门为成员的农村环境综合整治领导小组，和以镇长任组长、常务副镇长、主管副镇长任副组长，镇政府各中心（所）负责人为成员的农村环境综合整治小组，为推进农村环境治理工作提供组织保障。另一方面是加紧完善环境保护问责机制，建立市考评县、县考评乡镇、乡镇考评村庄的层层考评机制，实行年度考核，考核结果作为各级党政干部政绩评价的重要依据。同时落实农村环境保护行政执法责任，明确政府的环境政治责任、环境行政责任、环境法律责任和环境道德责任，并以立法的形式将其法定化，以提高对政府的环境问责力度，为推进农村环境治理工作提供法律保障。

参考文献：

【1】任晓月.论地方政府在农村环境治理中的责任[D]武汉科技大学，2010.

【2】张金香.矿山环境保护法律制度体系研究[J]石家庄经济学院，2011.34（2）:130.

【3】张继鹏.我国农村环境管理体系研究[D]山东农业大学，2009.

英文标题及摘要：

Study on the Function of Local Government in Rural Environment Governance

Zhang Jinxiang，*****，*****

（Hebei Institute of Environmental Science，Shijiazhuang，Hebei 050037）

Abstract：According to the relevant legislation and practice of rural environmental protection, Through investigating the function of local government in the rural environment governance, and analyzing the reason why local government functions failure in the rural environment governance, the article review and configure management functions of local government in the rural environment governance, and try to providing reference of the rural environmental governance.

Key words：local government；the governance of rural environment；management functions

发布者：办公室